O novo paradigma da média contributiva: a superação da integralidade e o direito ao melhor benefício na aposentadoria do servidor público

Por Jéssica Carolina Freitas Medeiros, Advogada especialista em Planejamento Previdenciário e Direito Previdenciário do Servidor Público, sócia do Tocchetto Advogados.

O cenário jurídico-previdenciário subsequente à Emenda Constitucional nº 103/2019 e, no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, à Lei Complementar nº 15.429/2019, impôs uma profunda revisão nos dogmas da blindagem dos proventos funcionais. A tradicional busca cega pela integralidade (direito à última remuneração do cargo efetivo) tem cedido espaço, sob critérios estritamente matemáticos e atuariais, à manifesta supremacia financeira da aposentadoria calculada pela média aritmética das contribuições. É sob essa perspectiva de otimização de direitos que se projeta o Parecer nº 01042/2025 da Advocacia-Geral da União (AGU), normativo que robustece o direito de opção do servidor e sepulta restrições administrativas desprovidas de legalidade.

A Força Vinculante do Caráter Contributivo e o Parecer nº 01042/2025 da AGU

O aludido parecer da AGU enfrenta o cerne da base de cálculo dos proventos quando o servidor manifesta a opção pela regra da média. O entendimento fixado dita que o cálculo deve espelhar a base contributiva real do segurado, englobando a totalidade das remunerações que sofreram o desconto previdenciário ao longo do histórico funcional, inclusive parcelas incidentes sobre verbas incorporáveis. Trata-se da consagração do princípio da contrapartida e do caráter contributivo do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS).

Ademais, a manifestação da AGU sana uma celeuma interpretativa crônica: a suposta obrigatoriedade da integralidade para servidores que ingressaram no serviço público em data anterior à EC nº 41/2003. O órgão de cúpula da advocacia pública federal ratificou que a integralidade se qualifica como um direito potestativo, e não como uma imposição limitadora. Implementados os requisitos de múltiplos espectros normativos de transição, assiste ao servidor o direito subjetivo de optar pela via que lhe assegure a maior expressão econômica, inclusive a sistemática da média.

Por que a Média Suplantou a Integralidade: A Inclusão de Verbas Parajurídicas

A premissa de que a integralidade representa o teto absoluto do servidor tornou-se um anacronismo. A integralidade restringe-se estritamente ao vencimento do cargo efetivo acrescido de vantagens permanentes instituídas em lei. Ficam alijadas desse cômputo diversas parcelas variáveis de natureza propter laborem, gratificações de desempenho flutuantes, plantões e regimes de dedicação exclusiva que, embora componham o cotidiano financeiro do servidor ativo, não se replicam na inatividade pela via da última remuneração.

Na contramão dessa rigidez, o cálculo por média captura a integralidade do esforço contributivo do servidor. Gratificações temporárias expressivas e funções de confiança exercidas no passado — sobre as quais houve o devido recolhimento previdenciário — são computadas no histórico. O resultado prático é matemático: em uma amostragem expressiva de planejamentos previdenciários, o valor de partida apurado pela média supera o subsídio do cargo efetivo estrito.

A Blindagem Inflacionária: O Indexador do RGPS contra o Congelamento da Paridade

Para além do valor inicial do benefício, o divisor de águas entre as duas regras repousa no mecanismo de reajustamento dos proventos na inatividade.

Servidores que optam pela integralidade atrelada à paridade sofrem os efeitos diretos do esvaziamento das carreiras e do congelamento salarial do funcionalismo ativo. Os proventos ficam dependentes de revisões gerais anuais por parte do chefe do Poder Executivo — ato político frequentemente preterido sob o manto de crises fiscais e limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Em contrapartida, as aposentadorias fixadas pela regra da média possuem um ecossistema de atualização substancialmente mais seguro e imune a ingerências políticas:

Indexação Compulsória: Os proventos calcados na média aritmética são reajustados periodicamente nas mesmas datas e pelos mesmos índices oficiais de correção monetária utilizados para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), baseados na variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC).

Esse regramento constitucional confere ao inativo uma verdadeira blindagem contra o processo inflacionário e a erosão do poder de compra, assegurando a preservação do valor real do benefício independentemente das flutuações orçamentárias do ente federativo.

A Ilegalidade da Limitação Administrativa no Cenário Gaúcho

Embora o IPE Previdência venha chancelando o direito de opção pela média em consonância com as balizas da AGU, identifica-se na prática administrativa do Estado do Rio Grande do Sul uma barreira hermenêutica preocupante: o teto casuístico dos proventos da média ao valor do último subsídio do cargo efetivo.

Sob o prisma do direito administrativo e constitucional, tal limitação padece de vício de legalidade intransponível. À luz da LC nº 15.429/2019 e da própria Constituição Federal, inexistindo comando legal expresso que imponha subtrações ou tetos reflexos à média aritmética qualificada, malfere o princípio da legalidade estrita a criação de redutores por meio de meras circulares, resoluções ou atos de gestão interna. Reduzir artificialmente o benefício calculado com base em contribuições efetivas importa em enriquecimento ilícito da Administração Pública e confisco previdenciário.

Conclusão: O Planejamento como Garantia de Direito

O Parecer nº 01042/2025 da AGU atua como um poderoso vetor de simetria jurídica a ser observado pelos regimes próprios subnacionais. A aposentadoria não consubstancia ato de liberalidade estatal, mas sim direito adquirido estruturado ao longo de uma vida funcional de mútua contraprestação.

Diante da sofisticação das regras pós-reforma, a escolha entre a integralidade e a média deve se despir de dogmas antigos e pautar-se em cálculos atuariais precisos. Se a média aritmética se mostra matematicamente superior e juridicamente protegida pelo indexador do RGPS, sua aplicação integral é imperativo de justiça e direito líquido e certo do servidor público.